律师程海为户口能否自由迁移再较真

12月7日，安徽在京工作的律师程海状告合肥市公安局三牌楼派出所不履行办理迁出户口法定职责一案，在安徽省合肥市庐阳区法院开庭审理。整个庭审进行了不到两小时即告结束，法庭没有当庭作出宣判。据悉，这是今年7月程海因同样诉请状告合肥市公安局庐阳分局被一审法院以其“错列被告”为由而裁定驳回后，其重新起诉的一起行政诉讼案件。

一波三折重新起诉

今年4月律师程海因合肥市公安局庐阳分局拒绝为其办理户口迁出手续而向合肥市庐阳区法院提起行政诉讼后，一审法院于8月19日以其“错列被告”为由驳回了其要求迁出户口的诉讼请求。程海不服一审裁定上诉至合肥市中级法院，后考虑到诉讼效率，11月1日，程海将被告调整为三牌楼派出所，向庐阳区法院重新起诉。该法院当日立案后，程海即撤回了其上诉。

11月16日，当程海得知此案审判庭组成人员后，又以其中两名审判人员在审理其诉庐阳区公安分局一案中“存在多处严重违法言行并无改正”为由，申请他们回避，但被驳回。在这种情况下，这起延续了大半年的户口迁移之诉因更换了被告而再次进入人们的视野。

没有准迁证就不能迁户口？

庭审中，程海坚持其此前状告合肥市公安局庐阳分局时所称的理由，认为其从合肥市去北京做律师至今已4年多，经常居住地早移至北京，而常住户口仍登记在合肥市，以致于给自己工作生活造成诸多麻烦。根据我国现行层级最高且是唯一的户口法律《中华人民共和国户口登记条例》（下简称户口登记条例）的有关规定，其有权而且依法应当将常住户口迁往现住所北京市，然而三牌楼派出所却以必须有北京市公安局的户口准迁证为由，拒绝为其办理。被告这一拒绝办理的具体行政行为，违反法律规定，严重侵犯原告和具有相同境遇全国公民的重大权益，因此请求法院判决支持其诉讼请求，责令被告履行法定职责，立即为原告办理户口从合肥市原住所迁出至北京市现住所的手续。

根据户口登记条例，常住户口迁出登记以自由申报迁出登记为主，以依条件申请和批准登记为辅，而后者只规定了三种情形，即农村迁往城市但没有城市劳动部门录用证明或学校录取证明的，迁往边防地区或者假释、缓刑的犯人、被管制分子和其他依法被剥夺政治权利的人。程海说，除以上三种审批迁户口情况外，都属于自由申报迁户的情形，比如从一城市迁往另一城市，农村迁往城市有城市劳动部门的或学校录取证明的，在异地连续居住3个月以上的等等。

“我具备了户口条例所规定的迁户入京的法定条件，同时也不属于户口条例规定的必须经公安部门审批的三种迁移户口情形，所以被告三牌楼派出所应当为我办理户口迁出手续。”程海主张说。

对此，三牌楼派出所的代理人答辩时坚称“没有准迁证，就不能办理户口迁出手续”。其所持的依据是现行的户口条例和国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》（国发[1977]140号，下称140号文件）以及《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》（公通字[1994]62号，下称62号文件）。

被告代理人说，62号文件规定，户口准迁证的使用范围包括“凡跨市县范围的户口迁移”，“对需要办理准迁手续的户口迁移，迁出地户口登记机关应当凭迁入地公安机关签发的户口准迁证办理户口迁出手续，迁入地户口登记机关凭户口迁移证和户口准迁证办理落户手续”。140号文件也强调，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制，同时还明确规定“从小市迁往大市的，都必须向迁入地派出所申请，经派出所查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批”。

被告因此认为，其在审核了原告提出的户口迁出申请，并在发现其不符合规定后，告知了原告办理户口迁出手续应当补充户口准迁证等证明材料方能办理，依法履行了告知义务，正是履行了法定职责。而且迄今为止，户口条例和140号文件、62号文件都没有作出修改或者废止，依然是现行有效的。依据《中华人民共和国警察法》的规定，被告作为公安机关的派出机构，必须执行上级的决定和命令，所以其行为也是正确履行了法定职责。

公安机关是否在依法办事？

庭审中，程海的代理人也发表了对此案的看法。他认为，程海因户口迁移而与公安机关在北京、合肥两地多次诉讼，引发了社会对户口管理制度的思考，受到全国人大、国务院法制办的高度重视，必然涉及对140号文件、62号文件与《中华人民共和国户口登记条例》之间法律层次属性的问题分析，这是程海与三牌楼派出所之间诉讼案的社会意义。如果站在公正、客观的立场，以理性而不是单纯个案的胜诉与败诉分析此案，此案实际上涉及的是如何评价一个过时的、与时代要求不相适宜的户口管理制度。程海代理人因此指出，必须站在法律的高度而不是以公安机关习以为常的办事程序分析程海申请户口迁移登记的合法性。

至于被告一直强调其履行职务符合140号和62号文件的规定，该代理人反驳说，实际上，从我国法律体系来说，140号和62号文件都不是法律，140号文件只能是规范性文件，62号文件是公安机关内部文件，依据这两文件对待户口迁移，本来就没有依法办事。因为140号文件其不适宜性已十分明显，而62号文件显然违反了《中华人民共和国户口登记条例》的规定，因为其改变或增设了办理户口迁移登记的程序规定。这两个文件应当被修改或废止而不能被适用。

程海当庭也持此观点。他认为，140号文件和62号文件属于户口登记条例的下位法，下位法与上位法相抵触时，应当执行上位法，这是基本的法制原则。因此，被告作为政府公安部门的派出机构，应当执行上位法户口登记条例，而不是执行下位的这两个户口文件。程海还指出，被告的行为不仅违反户口登记条例，也违反其它上位法宪法、立法法、公务员法和警察法。