在中国的刑事司法体系中，看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的场所，此外还负责监管已被定罪的刑期一年以下或者剩余刑期一年以下的罪犯。

　　关于看守所的数量，虽然没有具体的公开数字，但看守所是以县级以上行政区域为单位设置的，由同级公安机关管辖，我国目前至少有2800多个县（区、县级市），282个地级市，因此，这就意味着在中国至少有近3000个看守所。至于羁押人数，据保守估计，近年来羁押在看守所中的未决犯人数年均在100万人左右。

　　对普通公众而言，看守所一向神秘色彩颇重，民众对看守所的运行等情况并不了解，这可能与中国的传统文化有一定关联；即便在学界，关于看守所制度以及法律修改问题的研究也不多，针对看守所实际运行情况的调研也不多见，这种状况与长期以来看守所的高度封闭状态是分不开的。

　　近期由于看守所在押人员非正常死亡事件频频发生，看守所问题逐渐引起了学界、司法实务界，尤其是作为看守所管理机关的公安部、作为法律监督机关的检察机关的关注。

　　在这些事件中，云南晋宁县看守所在押人员“躲猫猫”式的非正常死亡事件的出现，更引发了民众对看守所监管问题的空前关注。在今年两会上，许多代表曾就规范看守所问题提出议案，政协委员刘白驹更是建议制定《看守所法》。

　　而作为对民众关注的回应以及对多起看守所被羁押人员非正常死亡事件的反应，今年4月，公安部与最高人民检察院启动了新中国历史上最大规模的看守所执法大检查，要求对在押人员的身体健康情况一个不漏地进行检查，保护在押人合法权益。

　　修法

　　据中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任助理、社科院法学所博士后程雷博士介绍，目前看守所管理与执法的主要法律依据是国务院于1990年3月17日颁布实施的《中华人民共和国看守所条例》，条例中将看守所归属公安机关管辖。作为主管机关的公安部于1991年10月5日颁布了《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》，此后陆续就看守所的管理与执法颁布了一系列部门规章、规定。据不完全统计，这些公安机关内部的关于看守所的法律文件的数量已经超过百件。

　　“近20年来，很多基本法律作了修改，看守所的有关规定与现在的基本法律是冲突的，比如看守所条例中关于律师会见的规定已经与现在的律师法和刑诉法规定不相适应。”赞成修法的北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉表示。

　　关于这一点，北京康达律师事务所律师高子程在办案中深有体会，“还是应该对现有的看守所有关规定进行修订完善，解决法律衔接问题”。

　　早在2000年前后，公安部就已开始着手研究修改1990年制定的《看守所条例》。2008年底，中央司法改革意见中提出，要“完善看守所相关立法，健全监督机制”，该决策也为今年4月中国政府公布的《国家人权行动计划（2009-2010）》所接纳。

　　“这里明显有两层涵义，即立法与监督，其中立法问题尤为突显，但现在有关的行政部门、司法部门和立法部门对此意见不一致。中央也没有明示所谓‘相关的立法’是指上升为人大的立法，还是在国务院层面作为行政法规的立法。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东教授告诉本刊记者。

　　据悉，《看守所条例》的修改已经列入国务院2009年二类立法计划当中，这属于行政法规层级。但在陈卫东看来，由立法机关即全国人大及其常委会制定法律更为科学、合理，这符合《立法法》的相关规定，而且可以使看守所涉及到的公民的一些基本权利和待遇得到国家法律更高层次的保障。

　　但是，对于立法层级是不是要提高的问题，最高人民检察院研究室副处长石献智认为，现在产生问题的原因是不是立法层级低，还需要分析。

　　“比如，被羁押人员生活待遇低，一个因素是我国的财力有限，如果按照美国的标准肯定达不到，如果一味追求这种标准，而我们的看守所执法人员管理能力又差一些，可能就会产生牢头狱霸问题，这些问题是不是靠提高法律位阶就能解决？”石献智说。

　　对此，高子程表示，重点其实不在于立法，执法层面的问题才是主要的。现实中，各地看守所的具体做法、规定不尽相同，有些地方随意性比较强，存在牢头狱霸现象的看守所也不少，在押人员非正常死亡事件一再发生，这其中更多是看守所自身的原因。

　　“要改善看守所目前的状况，不是仅靠修法就能解决的，立法不能从根本上解决问题。”高子程说，核心还是要提高看守所执法人员的整体素质，包括业务水准和道德素质，同时要加强法律监督和舆论监督，错案追究要彻底。

　　“近几年公安部、高检院在看守所的问题上已作了很多努力，但看守所的问题仍然不少，中国的现实是一个重要因素。”宋英辉说，中国的看守所关押量太大，原因一是社会转型期犯罪率、羁押率较高，羁押场所又少；二是诉讼的拖延造成看守所关押量过大，实际关押数量普遍超过其设计能力；同时干警配备严重不足，压力大，待遇跟不上，这就容易出现管理问题。

　　对此，程雷也表示，多数看守所长期面临着财政拨款短缺，工作人员力量不足、素质不高的困境。他建议在修改看守所法律的同时，追加财政拨款数额，增加人员编制数量，以确保具备相应的执法条件。同时应进一步完善看守所系统的考核评价体系。

　　监督

　　健全监督机制，是中央司法改革方案中就看守所问题提出的第二个要求。“这种监督包括内部监督和外部监督，但内部监督从来都是非常软弱的，真正发挥作用的还是强化外部监督。”陈卫东说。

　　对长期以来高度封闭且外来监督机制严重匮乏的我国看守所现状而言，加强对看守所的外来监督，包括加强人民检察院驻所检察室对看守所执法活动的监督，建立公民巡视制度等公众监督机制，这是公众以及学术界提出的改革看守所制度的方向之一。

　　《刑事诉讼法》第八条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。《人民检察院组织法》第五条授权各级检察院对判决的执行以及看守所等羁押场所的活动是否合法实行监督。

　　根据《人民检察院看守所检察办法》的规定，检察院在各看守所派驻驻所检察室，由驻所检察官负责对看守所进行监督，驻所检察官每月在看守所工作时间原则上不少于16个工作日，主要监督形式为进入看守所进行巡视、实地检察，与在押人员及其亲属谈话；查阅看守所在押人员的各种档案；对在押人员非正常死亡事件必须经过人民检察院的检验；根据看守所的报告进行相关事件的调查，对看守所警察利用职权实施的犯罪进行侦查。

　　“驻所检察制度作为目前看守所中存在的最为主要的外来监督方式，确实发挥了一定的积极作用，但实践中也暴露出不少的问题。”陈卫东指出，根据相关规定，驻所检察官并非24小时在看守所值班，且办公地点并非在监区内，使得检察监督在时间和地点上都存在盲点。而且，驻所检察官长期驻扎在同一看守所容易与看守警察达成“默契”，对看守所的违规监管行为视而不见。此外，驻所检察官的监督权空泛，缺乏刚性规定，现有规定中对于检察监督的后果缺乏明确规定，导致其监督缺乏实效。

　　“躲猫猫等事件之后，社会对看守所的关注和质疑很多，我们感受到前所未有的责任和压力。”江苏张家港市检察院副检察长丁建勤这样表示。

　　丁建勤在介绍张家港的监所检察工作时说，张家港市监所检察室与公安初步实行了信息（收押和体检的信息）的双联。“我们在监所检察室的电脑中可以看到他们所有信息，比如关押了谁、关押日期等情况，虽然不能下载，但可以抄录我们所需要的内容；我们也能看到监舍的实时动态录像，目前计算机信息储存还不够完善，只能储存一天的录像，检察人员每天上班第一件事就是检查每个监舍的监控录像有没有异常情况，如果有立即向看守所提出来。”

　　“但总的来说两句话，我们监督不够全面，他们配合不够主动。”丁建勤说，目前存在的问题表现在看守所警力的配置和监所检察力量都存在不足。另外，看守所内部信息没有完全放开。“我们虽然能看得到在押人员的基本信息和监舍的信息，但民警的谈话室、医务室、提讯室、收押室等一系列区域无法全部看得到。从检察监督的角度，我们希望看守所管理人员与在押人员接触的所有场合的工作信息都对驻所检察室公开，而且是24小时实时更新，以确保信息监控的全过程、全面性。”

　　他表示，在入所之前容易发生刑讯逼供，但在看守所监舍里边（入所之后）经常出现的是牢头狱霸。“我们建议增加提讯及押解过程中的体检，以确保在押人员在出所期间没发生刑讯。另外检察机关在看守所事故检查中的一些权利也要明确。”

　　“驻所检察监督有效果、但肯定不全面”，主管监所检察工作的吉林辽源市检察院副检察长李英斗在实践中对这一问题也深有体会。

　　他指出，不完整的信息不可能带来完整的监督，一些上级机关的限制性规定就使得检察机关的这种监所检察监督不可能是全方位的，这也是在探讨看守所法律修改问题时应注意的问题。

　　“为使监督得到延伸和扩展，保证看守所法律的全面实施，建立一个有效的羁押巡视制度对当前看守所工作监督来说很重要。”李英斗说。

　　三年前，英中协会、中国人民大学诉讼法中心与辽源市检察机关、公安机关合作试行了羁押场所建立巡视制度，即从人大代表、政协委员和检察机关聘请的人民监督员中，选择一些能独立公正反映问题、客观判断问题、素质较高的人员担任巡视员。

　　今年4月高检院会同公安部进行的全国执法大检查结果显示，辽源市看守所无任何违规问题发生。在李英斗看来，这证明羁押巡视制度对于改善看守所管理、保障犯罪人权利、遏制刑讯、规范取证都发挥了很好作用。“当然这种作用还有待于继续推进，但我相信一项好的制度经过反复实践、探讨，应该能得到推广。”

　　对于完善驻所检察制度的问题，程雷告诉记者，关键在于增强驻所检察官的独立性，解决这一问题的出路应当是提高驻所检察官的层级，由上级人民检察院派驻检察官到下级公安机关的看守所开展监督，且采用巡回监督制度，定期轮换监督场所。“实际上在最高人民检察院与公安部近期开展对全国看守所非正常死亡事件的大检查工作中已经开始采取这种工作思路，明确要求今后看守所发生非正常死亡事件时，由上级检察机关负责调查。”同时应当进一步要求看守所向驻所检察官提供更为详尽与全面的监管信息，包括提供实时监控信号、在押人员完整台账信息，从而为检察官履行监督职责打下良好的基础。

　　“易主”

　　刑讯逼供，牢头狱霸，伴随着看守所问题引起的关注，这两个名词曝光率也颇高，这里就涉及到看守所的隶属问题。看守所究竟该由谁管辖，这在看守所制度改革中备受关注，也是许多人希望通过修法解决的一个重点。

　　目前我国的看守所隶属于公安机关管辖。“看守所对侦查权的配合有余、监督不足，看守所自身也承担着侦破犯罪、配合侦查部门办案的职能，这使其很难在保障在押人员权利与待遇方面有所作为，比如看守所对刑讯逼供、超期羁押等侵犯在押人员权利的行为难以超然、有效地予以纠正，而对律师会见在押人员的权利经常予以无理限制。”程雷说。

　　对于这一点，最高人民法院刑四庭审判员罗智勇也表示，看守所的基本功能本是防止犯罪嫌疑人继续实施犯罪行为危害社会，防止其串供毁灭证据，保障刑事诉讼活动顺利进行。但这些年来，看守所的实际功能有所异化，原本同步于侦查的一个服务机构成为侦查机关办案的一个自留地。多年来大家对这种管辖提出了一些看法但也没动摇其自留地地位，以至于在看守所出现了一些严重的负面现象，比如刑讯逼供、牢头狱霸。

　　“我还是倾向于把看守所从公安机关脱离出来，而且脱离的条件也已比较成熟。”罗智勇说。

　　对于看守所隶属问题，陈卫东主张将看守所交由司法行政机关管辖，实现相对于刑事诉讼侦查、起诉与审判职能的中立化，“司法行政机关在中国负责监狱的运行，主要涉及刑罚的执行阶段，对于定罪前的刑事程序没有过多的部门利益，相对于公安机关而言，管理看守所更加超脱、中立”。

　　这也是目前理论界比较统一的看法，支撑该观点的一个论据就是，早在1983年我国开始监管体制改革工作时，中央政法委就曾考虑过将看守所与监狱一同移交给司法行政部门管理，但考虑到当时的严打情况以及司法部刚刚成立，最终决定先将监狱交由司法行政部门管理。

　　“学术界普遍认为，将看守所交由司法行政部门管理在体制上、具体程序上并不复杂，而且看守所中立化可以为刑事诉讼法一系列将要开展的法律改革提供制度支撑条件，比如遏制酷刑方面的改革似乎都需要看守所从中立的角度提供支持。”程雷说，“如目前正在推行的录音录像制度中，录音、录像者应当与讯问人员分离，看守所中立之后可以推动这一制度的完善。律师讯问在场制度也是如此，中立于侦查机关的看守所将更为超脱地支持律师自由地与在押人员进行交流。”

　　宋英辉也同意把看守所中立出来，但他认为现在有一个难度，“公安机关之所以不希望放弃对看守所的管辖，是因为很多侦查线索是从在押犯人中获取的，这就涉及到侦查能力的提高和侦查成本投入的加大。否则，很难将其中立出来”。

　　另外他还指出，看守所不应成为侦查机关的辅助机构，它就是关押犯罪嫌疑人、被告人的场所，没有配合侦查机关办案的义务。除明确这点外，还应规定看守所对侦查部门有一定监督制约的责任。

　　但对于看守所中立化的问题，石献智提出了保留看法，他担心，如果整个诉讼体制不改变，仅谈论怎么变更看守所的隶属，不见得能达到预期效果。

　　石献智举例表示：“假如把看守所交由司法行政机关管理，一个是要考虑到公安机关、检察院的侦查方面；另外到底何为‘中立’，司法行政机关是否足够中立？要知道，律师是归司法行政机关管辖的，二者关系密切，尽管律师的违规行为可能是很少的一部分，但我们不能不警惕可能产生的串供、信息泄露等情形。这个后果用不用评估，有没有其他机制来完善等等，要把这些都考虑到并进行充分论证，而不是简单改变一下管理体制问题就都能迎刃而解的。”