提请对《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款

及《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行

违宪审查的公民建议书

全国人民代表大会常务委员会：

我们77名建议人作为中华人民共和国公民，为认真履行宪法、法律赋予的公民监督建议职责，完善国家法律法规，推动国家法治进程，现提出如下法律法规违宪审查的公民建议：

我们认为，《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款及《卖淫嫖娼人员收容教育办法》与《宪法》、《立法法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》相抵触，违宪违法。收容教育制度也没有继续存在的必要。建议全国人大常委会依法对《严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款及《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行违宪审查，并予以撤销。

一、收容教育行政强制措施的历史渊源

1991年全国人民代表大会常务委员会颁布《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（简称《决定》），其第四条第二款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”国务院根据该授权于1993年颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（简称《办法》）。根据该办法的规定，收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。收容教育将收教人员置身于特定场所强制学习、教育、劳动六个月至二年，明显是限制人身自由的行政措施。

二、《决定》第四条第二款和《办法》违宪违法。

《决定》第四条第二款和《办法》规定的收容教育强制措施，不经逮捕，不经审判，不经合法正当公开程序，剥夺公民人身自由最短六个月，最长达两年，违反了《中华人民共和国宪法》。《宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”收容教育虽然不是刑罚措施，但它对当事人人身自由的限制和剥夺程度与刑罚中的拘役、有期徒刑并无实质差别，所执行的期限比一些轻微犯罪判处的刑期还要长。比刑罚中的管制、有期徒刑缓刑严厉得多。这种比刑事处罚还要严厉的所谓“行政强制教育措施”却可以不经过法庭审判而只由公安机关决定即可。这不仅与现代法治的要求相距甚远，也违反我国宪法规定的“尊重和保障人权”原则的根本要求。

《决定》第四条第二款和《办法》直接与《立法法》相抵触。《立法法》第八条规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。收容教育作为限制人身自由的行政强制措施，不得由行政法规设定，也不得由全国人大常委会授权国务院制定行政法规。《决定》属国家法律，《立法法》属国家基本法律。《决定》颁布在前，《立法法》颁布在后。《立法法》第八十三条规定：同一机关制定的法规，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《决定》第四条第二款授权国务院就收容教育制定行政法规与《立法法》相抵触。自２０００年７月１日《立法法》实施之日起，该款规定就不再具有合法性。《立法法》是国家宪法性基本法律。《办法》只是行政法规。《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”《办法》明显与《立法法》相抵触。该办法自《立法法》施行之日起即失去合法存在的基础，不再具有法规效力。

《决定》第四条第二款和《办法》与《行政强制法》、《行政处罚法》相抵触。《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”也就是说：行政法规无权设定限制公民人身自由的收容教育措施。《决定》第四条第二款，授权国务院制定收容教育强制措施，违反《行政强制法》。收容教育办法明显地与《行政强制法》相抵触。《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”行政处罚法１９９６年施行，是新法。根据新法优于旧法，上位法优于下位法的立法原则，《决定》第四条第二款和《办法》与《行政处罚法》相抵触。

《决定》第四条第二款和《办法》与《治安管理处罚法》相抵触。2006年实施的《治安管理处罚法》第六十六条规定，卖淫、嫖娼的，处拘留、罚款。该法第七十六条规定，有本法第六十七条（引诱、容留、介绍他人卖淫）、第六十八条（制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息）、第七十条（为赌博提供条件或者参与赌博赌资较大）的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。而对卖淫嫖娼却没有规定可以采取强制性教育措施。这说明对卖淫嫖娼行为人不得给予收容教育。根据新法优于旧法，上位法优于下位法的立法原则，《决定》第四条第二款和《办法》与《治安管理处罚法》相抵触。

三、收容教育制度没有继续存在的必要，立即废除有利于减少国际社会对我国人权问题的指责，提高国家形象和国际地位，改善国际关系。

《办法》的制定目的是：教育、挽救卖淫、嫖娼人员，制止性病蔓延。但是，收容教育的实践证明，采取收容教育限制卖淫嫖娼人员的人身自由，无法达到减少卖淫嫖娼行为、制止性病蔓延的目的，却客观上破坏了国家的法制统一，造成了违宪违法的事实。

根据相关调查统计，一半以上的卖淫妇女来自农村，一半以上的卖淫妇女因为家庭困难去卖淫（详见《卖淫妇女基本特征及卖淫主要原因调查分析》）。政府真正应该做的是，促进经济发展，增加就业机会，保障社会公平，减少两级分化，改善底层老百姓的生存状况。唯有如此，才能逐步减少卖淫嫖娼行为。再说，不能以对卖淫嫖娼人员进行性病检查、治疗为理由，采取收容教育强制措施限制其人身自由。

卖淫嫖娼行为按现行法律规定是违法行为，但由于是“你情我愿”，没有“被害人”，其对社会秩序的破坏作用并不大。随着社会的发展，人们对卖淫嫖娼行为越来越宽容，民间要求卖淫“非罪化”的呼声越来越高。根据危害行为与惩罚相适应的原则，对卖淫嫖娼行为人给以治安处罚即可。

收容教育办法规定对卖淫嫖娼人员，除给予治安处罚外，可以给予收容教育。同一行为，先后给予两种不同的处罚（强制措施），违反“一事不二罚”的国际通行做法。收容教育限制公民最长达两年的人身自由，不经逮捕、审判程序，剥夺了当事人获得辩护的权利，完全无视正当法律程序及人权保障的基本法律原则。在实际操作中，给不给予收容教育完全由公安机关说了算，缺乏检察院、法院、律师的参与和监督，缺乏社会监督，暗箱操作，相对人的权利完全被剥夺，极易滋生索贿、受贿腐败行为。

我国收容教育制度和劳动教养制度，其合法性一直受到社会各界的质疑，并成为国际社会指责我国人权问题的直接证据。从2000年《立法法》实施之日起算，收容教育已违法实施十四年，其对公民权利的侵犯，对法治的破坏不容小视。废除收容教育制度刻不容缓。现劳教制度已废除，若能废除收容教育等非法限制公民人身自由的制度，必将改善我国的人权状况，并得到国际社会的肯定、尊重和赞誉。

建议人根据《立法法》第八十八条、第九十条的规定，郑重建议对《决定》第四条第二款及《办法》的违宪性进行审查，撤销《决定》第四条第二款及《办法》，彻底废除收容教育制度。望全国人大常委会切实履行宪法职责，依法对本建议作出处理。

联系人：许思龙，通信地址：云南省昆明市经开区昌宏路36号二楼云南同润律师事务所，联系电话：13888239009，邮政编码：650000

建议人：许思龙 云南律师13888239009

王才亮 北京律师13366150901

杨名跨 云南律师13033399460

王优银 北京律师13811117637

王思鲁 广州律师13802736027

滕  彪 北京律师、学者18938026372

吕吉全 云南律师13888602590

黄君韬 广州学生15521308097

张新年 北京律师13911777299

施怀基 云南自由撰稿人18587206110

刘文华 云南律师13987133307

程荣兴 云南大学生18511967336

侯万军 北京公民18601189250

谢流石 上海自由职业13761816167

候爱龙 甘肃律师18609409545

张绍明 武汉律师13871401077

董中华 四川公务员18080298578

周  涛 云南律师15987194502

朱瑞军 广州律师13922270616

王胜利 河北律师13315491045

潘家余 福州私企主13960915591

任建民 宁夏教师13309588577

张  凯 浙江律师13336665878

曾维昶 云南律师13099992888

黄  薇（女） 云南教师

张朝虎 云南律师13629605355

张爱军 北京律师13311296183

邢建民 河北律师13931866955

王润福 云南律师15908809151

苏轶峰 北京律师13311217291

蒋援民 深圳律师15013819974

蔡  瑛 湖南律师15807319191

张科科 湖北律师

江天勇 河南律师13001010856

张潇以（女） 云南学生18580429894

张俊杰 郑州律师13253622223

吴魁明 广州律师13006888128

蒋永继 甘肃律师18093643144

葛文秀 广州律师

陈金石 湖南律师

冯延强 山东律师

张重实 湖南律师

刘卫国 山东律师

刘士辉 内蒙古律师

刘连贺 天津律师

余文生 北京律师

李大伟 甘肃法律人

朱应明 江苏律师13814871929

王忠祥 天津工人13920400870

程为善 江苏律师

费煜钧 编剧、导演

王秋实 北京律师18001078900

付永刚 山东律师13356665933

梁小军 北京律师13501092285

朱 智 云南律师13099411033

许桂娟（女） 山东律师

刘四新 北京 法学博士

李威达 河北律师

梁澜馨 河北律师

周文壮 山东职员

许炳强 浙江律师

胡家栋 安徽法官

王  寒 北京公民

张淑亚 天津公民

王学堂 广东公务员

吴远树 湖北律师

柴金元 无锡工人13812948770

张  超 山东公民18911989464

郑建慧 天津公民18501398874

李维国 广州自由职业

徐丽艳 南通公民18051307763

岳  三 河南公民15378733649

张丹杰 云南律师13888329115

宋海群 河南律师13938255769

李宝霖 河南公民13718616516

邓树林 成都律师13982096794

金  彬 江苏公民18652521228

（共77位公民）

注：因大多数建议人在外地工作，无法在建议书上签名。他们均同意作为本建议书的署名人，共同提出本建议。

二O一四年四月二十九日

附：相关法规：

全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定（1991年9月4日起施行）：

四、卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。
对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。
因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款。
对卖淫、嫖娼的，一律强制进行性病检查。对患有性病的，进行强制治疗。

卖淫嫖娼人员收容教育办法（一九九三年九月四日实施）：

第二条　本办法所称收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。

第七条　对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。

第八条　对卖淫、嫖娼人员实行收容教育，由县级公安机关决定。决定实行收容教育的，有关县级公安机关应当填写收容教育决定书。收容教育决定书副本应当交给被收容教育人员本人，并自决定之日起十五日内通知其家属、所在单位和户口所在地的公安派出所。

中华人民共和国宪法

第三十三条：国家尊重和保障人权。

第三十七条　中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。

　　任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

　　禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

中华人民共和国《立法法》（２０００年７月１日起施行）：

第八条　下列事项只能制定法律：

　　（一）国家主权的事项；

　　（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

　　（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

　　（四）犯罪和刑罚；

　　（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

　　（六）对非国有财产的征收；

　　（七）民事基本制度；

　　（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

　　（九）诉讼和仲裁制度；

（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

第九条　本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

第七十九条　法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

第八十七条　法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：

　　（一）超越权限的；

　　（二）下位法违反上位法规定的；

　　（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

　　（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

　　（五）违背法定程序的。

第八十八条　改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：

　　（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

第九十条　国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　第九十一条　全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。

全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

中华人民共和国行政强制法（自2012年1月1日起施行）：

第二条　本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

第八条　公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

第九条　行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
第十条　行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

中华人民共和国行政处罚法（１９９６年１０月１日起施行）：

第九条　法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

第十条　行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

中华人民共和国治安管理处罚法（自2006年3月1日起施行）：

第六十六条 卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

第六十七条引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

第六十八条制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

第七十条以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款。

第七十六条有本法第六十七条、第六十八条、第七十条的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。